《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）指出，“房地产业关联度高，带动力强，已成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求”，这是继《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）发布以来的又一重要文件，对我国全面建设小康社会具有十分重要的现实意义。房地产业作为支柱产业，其特殊商品——房地产在公民生活消费中的地位更加重要，而中国消费者协会的调查报告表明，近年来消费者对房地产消费投诉的案件逐年增多。因此，如何切实有效地保护房地产消费者的合法权益，是关系到房地产业能否持续稳定健康发展的重要课题。 

一、房地产消费者权益保护的必要性

    目前我国对侵害房地产消费者权益案件的审理方式一般是通过司法途径，适用的法律主要是《民法通则》、《合同法》及房地产相关法规，对房地产开发经营者只适用一般合同过失责任原则，而不是《消费者权益保护法》规定的严格责任或无过失责任原则。为保护房地产消费者利益，2003年4月，最高人民法院公布了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》,其中明确指出，出卖人以故意欺诈行为销售商品房的，“买受人可以请求返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任”。但是房地产商品能否纳入《消费者权益保护法》，至今还没有定论，因此给房地产消费纠纷的仲裁带来了诸多难题。所以，在新形势下如何对房地产消费者权益给予特别的关注与保护，是关系到国务院2003年18号文能否顺利落实的重大问题。 
    （一）住房商品化客观上要求保护房地产消费者的合法权益 
    在计划经济体制下，我国传统福利分房制度弱化了城镇居民作为房地产消费者的合法权益，除城镇少量私有住房交易外，基本上也不存在房地产商品和房地产中介服务。房地产消费关系仅仅表现为居民与单位、居民与政府房管部门之间的福利租赁关系，而不是消费者与房地产经营者之间的商品消费关系，居民作为房地产消费者的权益也主要是通过行政手段而非法律手段予以保护。而近年来，随着传统福利分房制度的废除，住房商品化的全面实施，居民个人购置商品房比例逐年增加，房地产中介、物业管理等服务业也从无到有发展起来并逐渐壮大，个人已成为房地产消费者的主体，因此客观上必然使房地产消费者寻求最严格和最有效的法律保护，即消费者权益保护。 
    （二）房地产消费者权益关系到公民的基本生存权利 
    伴随人类社会的进步，消费者问题经历了一个历史发展过程，特别是与商品经济的发展状况密切相关。不同的经济发展时期和与之相适应的法治状况，决定了一个国家消费者权益保护的目标和热点。改革开放初期，我国商品经济处于起步阶段，消费者保护问题多局限于食品和一般日常用品。20世纪90年代初期，消费者保护又多集中于价值相对较高的家电消费品上。1998年国务院23号文发布以来，我国住房制度改革进一步深入，房地产业发展迅速，个人购房已成为社会新的消费热点，房地产消费者权益问题日渐突出，房屋质量涉及到了消费者的基本生存利益，使房地产消费者权益成为目前消费者权益中最重要的权益之一。这一方面表明我国公民生存权利质量的进步，另一方面也反映了房地产消费者权益保护是我国社会经济发展的客观要求。 
从房地产所有权的特性来看，房地产所有权的私益性包括生存利益和财产利益。凡以房地产作为确保生存或生活的利益，均属生存利益；房地产所有人将房地产作为资产加以保有或利用的利益则属于财产利益，包括所有权利益与资本利益。如果将房地产的利益结构分为经营者利益和消费者利益，那末前者就属于房地产利益中的所有权利益和资本利益，例如经营者的投资收益、经营者出租房屋收益等等；而后者则主要属于房地产的生存利益，即房地产应满足社会大众住房基本需要的利益。当上述两种利益在实践中发生冲突时，法律应确立不动产生存利益优先于经营利益的原则。 所以优先保护房地产的生存利益原则与《消费者权益保护法》的基本原则是—致的，同时我国社会主义制度和法律要求必须切实保护广大人民群众的根本利益与消费者保护运动目标也是一致的。房地产消费者权益关系到了公民的基本生存权利，将其纳入《消费者权益保护法》的保护高度是十分必要的。 
    （三）房地产消费者的劣势地位要求必须加强其权益保护 
    住房制度改革逐渐明确了房地产消费关系的市场属性，同时房地产经营者、物业管理者正在逐步取代过去对居民房地产利益进行行政保护的单位和政府公房管理部门。从经济结构上分析，普通居民作为房地产消费者很难与房地产经营者相抗衡，其劣势地位日益明显。首先，从力量对比上看，房地产消费者是个人，而房地产经营者一般是拥有雄厚资本、设有复杂组织机构的企业，显然，消费者个人处于劣势地位。其次，从个体行为上看，房地产消费者调控自身行为能力较差，是商品和服务价格的绝对接受者，只能对价格变化做出被动反应；消费者个人不能任意调节其货币收入，个人偏好基本上是由消费者个性特征所决定的，并容易受到外来环境因素的影响。而房地产经营者对其自身经济行为有较强的调节能力，在市场中通常处于主动地位，可以适应不同的市场行情做出经营决策，如果在市场上取得垄断地位，还可以控制商品和服务的价格获取超额利润。再次，在掌握信息资源方面，房地产消费者由于专业知识及活动范围的限制，往往缺少专业知识、市场情况等方面的信息；而经营者则可以通过多种渠道充分了解市场信息，并能迅速地对信息资料进行分析，制定出灵活多变的经营策略。显然房地产消费者与经营者对比，前者处于不利地位。从房地产市场的发育状况来看，我国房地产立法主要是围绕房地产开发经营市场的规范，而对房地产消费市场的规范相对欠缺，对房地产消费者利益保护的规范则更为薄弱。在利益倾向上注重对房地产商业利益的保护，而对房地产消费者利益的保护则相对不足。公民个人与房地产法人团体相比，在社会信息、政治背景、经济实力、消费认知能力、诉讼能力等诸多方面均处于明显弱势地位，因此从法律维护公正的宗旨出发，要求法律保护取向应当向房地产消费者倾斜，有必要通过消费者权益保护法加强对房地产消费者的保护和对经营者的限制。 
    

二、我国房地产消费者权益保护体系的建立

 
   （一）房地产消费者权益保护的重点 
“消费者权利，则是消费者利益在法律上的表现。法律上赋予消费者多少权利，意味着消费者在多大程度上得到国家的保护。”  国务院2003年18号文指出房地产业已成为国民经济的支柱产业，所以在实践中迫切需要予以房地产消费者权益特别保护，只有这样才能以市场化的基本方向完善我国房地产市场体系，并使之持续健康稳定发展。 但是房地产消费者权益的结构、内容与表现形式十分复杂，不同的权益受消费者保护法保护的程度应有所不同。我国社会主义市场经济发展水平和房地产商品化程度的高低，从根本上决定了法律向房地产消费者保护倾斜的程度。实践表明，房地产权益纠纷案件主要围绕以下几个方面：房屋质量缺陷、房屋销售面积与产权证标注面积不一、公摊面积过大、延期交房、 收取定金、 更改设计、合同外收费、误导消费者的虚假广告、物业管理服务质量差、乱收费，以及交房后长期无法办理产权证和拆迁补偿安置等问题。对于关系到消费者基本生存权利的房屋质量权益，房地产销售欺诈行为引发的侵害消费者公平交易的权益等，可以适用消费者权益特别保护原则，予以高额赔偿的惩罚性制裁措施，法律要给予最严格地消费者权益保护，以促建诚信行业，化解房地产行业出现的诚信危机。而通过民法等一般法保护就可以保证实现社会公平的房地产权益，可以暂不纳入消费者权益保护法的特别保护范围，如物业管理服务权益等。所以房地产消费者权益保护要依据权益类型分别给予不同程度的保护。另外，国家的房地产业政策取向也决定了对房地产权益不同类型保护的侧重程度。为实现我国住房商品化目标，鼓励城镇居民个人购房，可以通过制定优先保护购房人权益的法律，来加速推进住房商品化进程，促进房地产市场持续健康发展。 
（二）房地产消费者权益保护体系建设 
近年来，我国房地产业发展迅速，导致房地产业立法总体落后于房地产业发展；与此相反，我国房地产消费者的维权意识却在不断提高，造成房地产消费纠纷居高不下。2001年１月１日起施行的《福建省房屋消费者权益保护条例》就是我国第一部将房地产消费者权益纳入保护的单行地方法规；2002年6月11日，最高人民法院发布的《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》，对上海市高级人民法院《关于合同法第286条理解与适用问题的请示》提出的问题作出了司法解释，并从6月27日起正式实施，在此批复中规定了消费者预购商品房所有权的期待权优于工程拍卖权，从而确立了不动产生存权益优于经营权益的重要原则；2003年4月28日，最高人民法院公布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》也对保护房地产消费者权益做了具体规定。在实践中，我国司法部门和行政管理部门正在逐步理顺被误解、扭曲的房地产法律关系，正在逐渐完善有关房地产消费者权益保护的法律制度。 
从我国房地产消费者权益保护体系建设实践中可以看到，保护房地产消费者权益可以采用以下三种思路：一是在与房地产消费者权益相关的法律法规中逐步明确房地产消费者资格；二是通过制订保护房地产消费者权益的单行法规，对房地产消费者需要保护的各种权益和方式做出具体规定；三是在《消费者权益保护法》中明确房地产消费者权益保护的内容。 
第一种思路中，应当看到，“消费者保护法广泛地存在于各种法律规范之中，不受部门的限制、凡对消费者利益具有保护功能的法律规定，都是消费者保护法的组成部分”。  房地产消费者权益与我国现存立法体系中的相关制度有着密切联系，例如民法中的不动产制度、合同制度和代理制度，建筑法中的工程设计制度、质量制度、工程监理制度，房地产法中的中介制度、物业管理制度和房屋销售制度，以及金融法中的购房信贷制度、抵押贷款制度等等。通过采取完善这些相关法律内容的途径就可以实现对房地产消费者权益的保护，并针对不同类型的房地产权益，在相关法律中做出不同程度保护的具体规定，以明确房地产消费者资格。这些法律主要包括《民法通则》、《合同法》、《刑法》、《建筑法》、《城市房地产管理法》、《物业管理条例》及其他相关法规，以及今后制订的《物权法》、《住宅法》、《房地产经纪业管理条例》、《消费信贷法》等。即在这些相关法律中确认个人主体具有消费者性质，使其享有消费者权利，并采取与《消费者权益保护法》一致的保护原则。当这些法律发生竞合时，应优先适用有利于消费者权益保护的法律规范。 
第二种思路中，主要是通过制订保护房地产消费者权益的单行法规，并使其作为特别法规来保护房地产消费者的合法权益，不仅可以充分体现立法内容完整、规范具体的特点，而且还具有较强的可操作性。例如《福建省房屋消费者权益保护条例》规定“地方各级人民政府建设、房地产行政主管部门、工商行政管理部门和其他有关行政管理部门，应当在各自的职责范围内，维护房屋消费者的合法权益。”“各级消费者委员会、大众传播媒介、其他组织和个人有权对损害房屋消费者合法权益的行为进行监督。”条例确定了调整保护的对象包括向房屋开发者、销售者、购买房屋的消费者和因旧房被拆迁与拆迁人调换房屋产权的消费者，并着重强调了消费者权益包括知情权、合同变更权和要求赔偿权等三项内容。对房屋、售后服务作虚假宣传或者不实表示的，以及采用欺诈或者其他方式侵害消费者权益的行为，可以由工商行政管理部门予以处罚。但是还应当看到，房地产消费者不同的权益，均存在着一定的法律性质差异。这些权益包括物权法权益、合同法权益、买方权益、接受服务的权益等等；另外，由于房地产消费者权益包括的内容广泛，而且要涉及许多相关法律，诸如民法、房地产管理法、土地管理法、合同法、建筑法等，因此在立法技术上有一定难度，并可能导致与这些法律发生竞合。 
第三种思路中，可以在现行《消费者权益保护法》中将商品化的房地产消费关系纳入该法的调整范围，并明确房地产消费者权益保护的内容。因为在消费者权益保护关系权利客体问题上，我国《消费者权益保护法》没有区别动产与不动产，也没有明确规定有关房地产消费者权益的条款。通过修改《消费者权益保护法》，增加若干专门适用于房地产消费者保护的条款，如房地产产权权益保护、期房权益保护、房地产中介、物业管理等服务权益保护等，使该法明确适用于房地产消费者权益保护。我国《消费者权益保护法》规定的消费者9项权利包括：人身安全权、财产安全权、获得真实信息权、自主选择权、公平交易权、损害求偿权、结社权、受消费教育权、受尊重权和监督权。如何使这些权利适用于房地产消费者是调整《消费者权益保护法》的重点。但是由于房地产消费者权益涉及的内容庞杂，而《消费者权益保护法》作为消费者保护的一般性法规，是不可能详尽规定房地产消费者有关权益的；同时房地产消费者拥有的不同具体权益，随我国社会经济的发展变化，其要求保护的重点和程度也应有所不同。 
但是无论采取哪种思路，房地产消费者权益保护都要紧密结合房地产业和房地产商品的特殊性。从房地产这一特殊商品生产过程来看，房地产开发商只是商品房开发经营过程中的组织协调者，并不是商品房的直接生产者，房屋质量问题主要应由设计、监理和施工单位负责，而这方面的法律规定还有待进一步完善。由于房地产商品是使用年限长的耐用消费品，其质量的复杂性与后验性，只能在使用中才会被逐渐发现，所以消费者经常要面临无法预计的风险；另外房屋涉及到深层次的专业性问题，一旦出现质量问题，开发商总是推诿或者不予赔偿。调查统计资料表明，发生房屋质量权益纠纷的案件，即使消费者上述法院胜诉之后，由于开发商多是用贷款和预售房款建房，其最终执行也不尽如人意，要做到切实维护消费者利益是有相当难度的。所以根据房地产消费者权益结构差异分别采取不同的保护措施，对关系公民基本生存权益的房屋质量权益，可以结合“房屋质量保证保险”这一国际惯例，强制推行，以分担房地产消费者、开发商和建筑施工企业的风险，使消费者权益能够得到切实有效保障。这样不仅能降低消费者的购房风险，而且有利于用经济手段提高房屋质量，并能有效地改善甚至根治房屋质量投诉长期“居高不下”并“与日俱增”的局面。